聘请民主党派、无党派人士、政协委员担任司法机关和政府部门特约监督员，是落实中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的一项措施，是履行民主监督的重要方式之一，是推进民主政治建设的有力手段。

早在1993年，全国统战部长刘延东同志在监察部第二批特邀监察员聘请大会上的讲话中说：“聘请民主党派成员和无党派人士担任特邀监察员、检察员、审计员和教育督导员，是贯彻中共中央《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，加强社会主义民主和法制建设的一项重要措施，也是民主党派和无党派人士发挥参政议政和民主监督作用的一条重要途径”。[1]

特约监督作为改革开放中探索出来的民主监督新途径，时间不长，只有二十来年，却取得了重大发展，展现出勃勃生机，是我国民主监督在政治社会生活中的生动体现。

一、特约监督制度的形成与发展

1989年5月，国家监察部决定建立特约监察员制度，并于同年底从各民主党派和全国工商联聘请了21位党外人士作为首批特约监察员，协助行政监察机关开展工作，由此开启了民主党派“特约人员”工作。

1989年12月30日，中共中央与各民主党派中央进行了充分协商，制定和颁发了《中共中央关于坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（中发[1989]14号文件）号文件，文件规定，民主党派多形式、多渠道、多层次地参与政府及政府有关部门的工作，既包括选配民主党派成员和无党派人士担任各级政府及司法机关的领导职务，也包括“聘请一批符合条件和有专门知识的民主党派成员、无党派人士担任特约监察员、检察员、审计员和教育督导员等”。 此后，监察部、最高人民检察院、教育部等部门相继聘请了一批民主党派成员、无党派人士担任特约监察员、特约检察员、特约教育督导员等。与此同时，各省、自治区、直辖市监察厅（局）、人民检察院、教育厅（委、局）、审计厅（局）等单位，也聘请民主党派成员和无党派人士担任“特约人员”。各地制定了相应的地方性规章和工作制度，对“特约人员”的条件、职责、权利、义务、聘请程序、聘期以及活动形式与内容等作出规定，使“特约人员”工作全面展开并走上规范化轨道。

2005年，中共中央在总结1989年“14号文件”实施十多年所取得成绩的基础上，制定和颁发了《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（中发[2005]5号文件。文件指出民主党派履行民主监督职能的主要方式包括“应邀担任司法机关和政府部门的特约人员等”。文件对特约人员的规定更加规范。不仅要求各级中共党委、政府以及司法机关从建设社会主义政治文明、坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的高度来认识、规划、部署、开展特约人员工作，而且逐步拓宽政府部门和司法机关聘任特约人员的领域。2006年，中共中央颁发《中共中央关于加强人民政协工作的意见》（中发[2006]5号文件中指出，人民政协是我国爱国统一战线组织，也是党领导的多党合作和政治协商的重要组织形式，人民政协的民主监督是“参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行监督，也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督”，人民政协的监督形式有“政协委员应邀担任司法机关和政府部门特约监督人员等”，履行民主监督职能。

从1989年国家监察部聘请第一批特约监察员到现在，经过20多年的探索与实践，“特约人员”工作稳步健康发展，据2009年的有关资料显示，目前，从国家部委到全国各级政府、司法机关，在其中担任特约监督员的民主党派和无党派人士有1.7万多名。仅特约监察员一项工作，全国30个省、自治区、自辖市及94%的地级市和87%以上的县级监察部门都相继聘请了特约监察员。

娄底市1999年才撤地建市，“特约监督”工作起步较晚，2000年才正式开始“特约人员”聘请工作，但是取得了可喜成绩。到目前为此，我市参与特约监督人员推荐或派遣的单位有人大、政协、中共娄底市委统战部；据不完全统计，3个单位现向全市近30个政府机关、司法机关及公共服务单位推荐、派遣特约监督员、行风监督员等200多人（次）；民主监督逐步走向规范。不少聘请单位比较重视特约监督工作，安排了专人负责，制定了工作计划，提供了必要条件；2010年，中共娄底市委下发了娄发[2010]8号文件《中共娄底市委转发<政协娄底市委员会关于统一委派政协委员担任民主监督员的实施意见>的通知》后，我市特约监督工作全面展开并走上规范化轨道，一支政治素质好、参政议政能力强、有代表性和奉献精神的特约监督人员队伍已经建立，他们在各自岗位上努力工作，认真履行民主监督职能，在推动政府有关部门改变工作作风、提高工作效率、密切与人民群众的联系等方面发挥了重要作用，为社会主义经济建设、政治建设、文化建设和社会建设已经作出并将继续做出积极贡献。

二、特约监督是中国政党制度优势的具体体现

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是中国特色的政党制度，中国共产党与各民主党派实行互相监督，是中国特色政党制度的一个重要内容，是多党合作制度设计的初衷，是中国共产党为跳出历史“周期率”设计的民主执政新路。毛泽东同志在《论十大关系》中就指出：“为什么要让民主党派监督共产党呢？是因为一个党同一个人一样，耳边很需要听到不同的声音”。[2]

民主党派成员、无党派人士任特约监督员是民主监督的一种重要方式。这种监督方式进一步明确了监督主体，灵活的将民主监督付诸于实践，是我国社会主义监督体系的一项创举，是发挥民主党派和无党派人士参政议政、民主监督作用的一项有效措施，是扩大公民有序政治参与、推进社会主义民主政治制度自我完善和发展的一个重要方面。实践证明，特约监督工作有利于建立和完善对党和政府的有效监督机制，有利于发挥民主党派、无党派人士参政监督作用。这种方式，比党外人士的政治安排具有更强的“参与性”，比政府实职安排具有更大的普遍性。1994年，中共中央政治局委员王兆国同志在中央统战部特约人员工作座谈会上的讲话中说：“聘请民主党派成员和无党派人士担任特约人员，是建立健全我国监督机制的一项举措”，“特约人员履行民主监督职责的同时，又协助法律机关和行政监察机关开展一些法律和行政监督的工作，起到了比较特殊的作用。这就是把民主监督同我国监督机制中其他监督，如法律监督、行政监督有机地结合起来，是探索具有中国特色的监督机制的一项创造性的实践活动”。[3]可以说，特约监督工作是民主党派和无党派人士除了在人大、政协任职及在政府和司法机关担任领导职务之外，履行参政议政、民主监督职能的又一有效渠道，是他们知情出力、服务社会的有效途径，在实践中发挥了重大作用，已成为我国社会主义民主政治建设的一部分，充分体现了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的优越性。

三、特约监督工作的发展关键在于坚持中国共产党的领导

中国共产党在中国的政治体制中居于执政党的地位，在国家的政治生活中居于核心地位，这就决定了加快中国特色的民主政治建设步伐，优化特约监督机制，提高民主监督实效，关键在于加强中国共产党对特约监督工作的领导。实践证明，凡是政治协商、民主监督执行得比较好的单位，那里的共产党组织认识有深度，那里的共产党组织的“一把手”非常开明。同理，每一个特约监督员作用的发挥，离不开大环境。因此，中国共产党各级领导干部要有做好特约监督工作的历史感和使命感，要从坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度这一基本政治制度的高度来认识特约监督工作的重大意义，要从促进社会主义民主政治和政治文明建设的高度出发，重视特约监督员的民主监督，切实加强领导，采取有力措施，把本地区、本单位的特约监督工作搞好。

各级党委政府领导要树立自觉接受特约监督的观念，要有海纳百川的胸怀，要允许各种意见充分发表，闻过则喜，从善如流 “不扣帽子，不抓辫子，不打棍子”，为特约监督员履行民主监督职能创造一个和谐宽松的环境，不断推进政府部门决策民主化、科学化。

各级党委要加强对领导干部自觉接受特约监督的教育。要把自觉接受特约监督作为衡量一个领导干部政治水平高低的标准之一，作为考核领导干部的一项重内容；要将特约监督工作纳入宣传工作计划，纳入各级党校的教学内容，纳入各级党组织的民主生活会，从措施上保障特约监督工作的开展。

四、要进一步提升特约监督人员监督意识和监督能力

特约监督员的监督属于民主监督范畴，属于非权力性的监督，在具体的实践中没有具体的、具有可操纵性的民主监督制度和机制予以保证，许多特约监督员因而不敢监督、不会监督和不能监督，致使特约监督大多流于形式，与党和人民群众的要求相差甚远。一方面一些特约监督员对特约监督工作期望值很高，但是在实际工作中特约监督价值实现程度与自己理想要求相差悬殊，因此许多特约监督员就认为特约监督工作是“说了也白说，不如不说”，不愿行使监督权力；同时，特约监督员在实施民主监督的过程中，不可避免地要触及到一个地方社会痛点和政治经济中的敏感问题，特别是对党委政府机关及领导干部的监督，更是存在着政治风险。因此许多特约监督员思想上有顾虑，怕得罪人，不敢真正行使监督权力。另一方面，从监督方式和监督内容来看，特约监督往往是随机的、无规律、无计划的，许多特约监督员对所监督的单位业务不熟悉，情况不了解，常常是对什么问题有点点了解，或在一些活动中获取了一些信息，就提出什么意见和建议，难免讲外行话，有的干脆“徐庶进曹营”，一言不发，不能从深层次来剖析问题，难以提出科学准确合理的意见建议。

新的历史时期，一名合格的特约监督员，不仅要政治立场坚定，更要有“苟利国家生与死，岂因祸福趋避之”、“舍我其谁”的勇往直前、追求真理的精神，勇于反映实际情况，敢于坚持真知灼见。同时特约工作面对的情况日益复杂，要求特约监督员还要具有某一方面的专长、丰富的阅历和知识面，能为党委政府科学决策提供科学合理的建议意见。所以人大、政协、中共统战部门在确定推荐特约监督员的人选时，不仅要考虑人选的政治素质，还要考虑他们的专业知识、从业背景，对一些专业性较强的单位、部门，比如审计、法院、检察院等，尽量选配对相关业务比较精通的专业人才担任监督员，让他们在特约监督工作中充分发挥专业优势，为建设廉政高效、民主科学的政府机构作出贡献。

五、要进一步构建健全的特约监督机制

要进一步发挥特约监督人员的作用，必须完善自下而上、党外到党内的监督机制，使党和政府的各级干部更好地置身于人民群众的监督之下，真正成为人民的公仆，进而从制度上促进科学决策，遏止权力的滥用与腐败，这是当前必须解决的重要问题。

一是要让特约监督程序法制法。特约监督是民主监督的一种重要方式，民主监督是人民权利的一部分。权力需要监督，这已成为社会共识，但是如何行使监督权力？文化大革命的历史教训已经告诉我们，搞大鸣大放、搞人民运动式的民主监督，那不是真正地发扬民主，而是打着民主的旗号践踏民主。保障人民民主的实施，必须加强社会主义法制建设，“为了保障人民民主，必须使民主制度化、法制法，这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”[4]。经过几十年发展，我国已形成一整套较为系统的民主监督文件体系，主要包括中共中央文件、各地方文件、人民政协规章制度等。但是现存的文件制度涉及到民主监督只相当法律层面的大纲或框架，缺乏执行细则，给监督客体留下了很大的政策伸缩空间，执行民主监督政策随意性很大。实践也证明，没有法定可以遵循的监督程序，民主监督不是出现随意性和形式主义问题，就是监督软弱无力。将特约监督程序法律化，不是使特约监督具备法律监督的权力，而是将法律效力赋予特约监督程序之中，增强特约监督的程序约束力和非权力性监督压力。要用法律来规范监督权力的行使范围、行使权力的程序、途径和时效等，使这些规定具备可行性，可操作性，使监督制度化、具体化，严格按程序办事，建立党和政府自觉接受民主监督的约束机制。让政府置于监督之下，政府工作才不敢懈怠。

二是提高特约监督员的知情度。权力监督机制的实现和真正发挥，必须有权力透明这个条件。列宁曾说过“没有公开性而谈民主制是很可笑的”。[5]这充分说明将各种运行的权力置于有效的监督下，必须要有一定的透明度，在情况不明之下，要实施有效的民主监督其困难不言而喻。目前我国各级政府行政运行机制开放性较差，特约监督员掌握信息的渠道不畅，信息资源十分有限，这在一定程度上影响特约监督作用的发挥，不利于民主政治建设的推进。要保证特约监督的有效性，建立一种自下而上的监督机制，就必须要扩大特约监督员的知情范围和参与程度。知情范围原则上应当扩大到有关法律、规章制度的制定与修改，以及政府预算、一些重大项目的审核、重大政策的决策和执行等方面；要提高特约监督员的参与程度，通过让特约监督员参与被监督单位的信访接待、专项检查、工作督察、监督办案等活动，拓宽特约监督员信息来源渠道。中共各级党委政府要积极支持特约监督员围绕党委政府的中心工作、重大决策，群众意见较为集中的事情开展调研，“不做调查没有发言权，不做正确的调查同样没有发言权。”[6]，“实践证明，有计划有重点地进行一些专题考察，是加强和深化调查研究的一种好方法，也是发挥民主党派和无党派人士参政议政、民主监督作用的一种好形式。我们各级党委和政府，要为民主党派和无党派人士进一步创造条件，使他们更多地了解国情民意，并经常与党外人士进行协商咨询，认真听取他们的意见，共同把改革开放和社会主义现代化建设不断推向前进。”[7]

三是加强与其它监督机制的联接。特约监督制度作为一种新生民主监督方式，只是整个监督体系中的一个子系统，其单独发挥的作用也有限，解决这一问题的唯一途径，是在实际工作中，把特约监督与法律监督、党纪监督、行政监督、舆论监督结合起来，互为补充，变单一监督为全方位监督，把公共权力真正监督起来，才能推进政治民主，才能有效防止和纠正权力的异化。

总之，民主政治建设是一个漫长的历史过程，回顾建国六十多年来，在中国共产党的领导下，我国的民主政治建设不断朝前发展，取得了亘古未有的变化与成绩。中共中央也越来越重视中国特色社会主义民主监督体系的建设，特约监督从无到有，并在我国政治与社会生活中发挥越来越大的作用。我们坚信，在中国共产党的领导下，在邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观的指引下，特约监督必将得到前所未有的科学发展。

（该文获2012年度民盟省委统战论文优秀奖）